三中全会激活15亿亩农地 农建地价或达百万亿

2013-11-26 09:23 浏览人数:1925次 来源:中国经济周刊

郑风田告诉《中国经济周刊》,目前在农民的整体收入中,来自财产权利的收入不足3%,这和农民拥有的巨量财产其实是不相适应的。全国2.46亿亩农村集体建设用地,其中近两亿亩为宅基地,0.5亿亩左右为经营性建设用地。这个巨大的土地资产,目前基本上处于沉睡状态,还没有给农民带来财产性收入。暂且不论宅基地,仅0.5亿亩(300多亿平方米)的经营性建设用地,就足以对房地产市场产生巨大的冲击。

国土部公报显示,2012年我国住宅用地供应量为11.08万公顷(11.08亿平方米)。这意味着,理论上,仅农村集体经营性建设用地就足以满足房地产住宅用地30年的供应。

据国土部公布,2012年全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元,每亩的价格约为56万元,据此测算,建立城乡统一的建设用地市场后,2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。

郑风田表示,如果允许农村集体经营性建设用地上市,必将唤起沉睡的巨量资本,给农村及相关产业带来无穷的想象力。

此外,《决定》对于宅基地及农民住房也提出了具体改革任务,即保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

记者了解到,11月12日,在十八届三中全会闭幕当天,安徽省下发了《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》,其中提出了“建立宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度”。对此,分析人士指出,这不排除可能增加集体建设用地的供应面积,比如通过宅基地腾退,将多余出来的宅基地进行流转。

此外,据新华社报道,截至2011年上半年,全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩,占承包耕地总面积的16.2%。以此计算,截至2011年上半年全国承包耕地面积为12.77亿亩。据郑风田介绍,目前国内部分试点地区每亩耕地一年可抵押贷款近千元,这一价格并不算高。照此计算,即便不包括农民承包的林地、草地,仅农民承包的耕地一项,每年将撬动1.3万亿元的资金。

农地入市,农民、政府权益如何分配

不过,对于建立城乡统一的建设用地市场这一改革任务,有专家表达了自己的担忧。严跃进认为,最大的难点在于,这将打破地方政府垄断土地交易收益的现状。

据记者了解,十七届三中全会以来,土地流转在部分地方已经轰轰烈烈展开,如河北、安徽等地均表现出良好的发展态势,但在农村集体经营性建设用地上市交易方面,各地鲜见试点。专家表示,这或许和地方政府的“土地财政”有很大的关系。

近年来,我国实行严格的征地制度,农村集体经营性建设用地要上市交易,必须由地方政府先征收为国有土地后才能交易,地方政府从农民集体手中低价买地,转手再高价卖给开发商,赚得了巨大的价差。

国家统计局和国土部公布的信息显示,最近几年,我国每年的土地成交额都在两三万亿元。郑风田表示,从最近10年来看,地方政府所赚取的土地差价超过10万亿元。

中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉向《中国经济周刊》表示,如果现在一下子放开市场,农村集体经营性建设用地直接入市,地方政府能愿意吗?毕竟地方政府普遍都面临财政短缺与地方债高悬的问题,有些地方政府甚至依靠卖地过日子。

湖北省随州市的一位副镇长告诉《中国经济周刊》,目前自己所在乡镇的财政收入,仅仅能维持基本开支,财政资金时刻都捉襟见肘。现在老百姓要求镇上多安装一些路灯,这个钱财政资金还不一定拿得出来,必须从别的地方省出来,政府不得不依靠卖地过日子。

郑风田表示,农村集体经营性建设用地入市是未来的必然趋势,但前提是明确权益分配机制,防止公权力侵占。

仝志辉认为,农村集体经营性建设用地入市后,应该保证政府的收益。假如,过去政府从农民手中征地是一亩10万元,转手卖给开发商100万元(目前全国平均地价在100万元左右/亩),政府赚了90万元。今后如果实现自由入市,农民一块地同样卖了100万元,但要让政府通过税收等形式获得相应的收益,这就能避免地方政府的消极不作为。

值得关注的是,《决定》中,并没有提及此前在上海、重庆试点的“房产税”,而是提出“加快房地产税立法”。分析人士称,不排除中央通过改革税制来重新分配利益关系。

目前已有一些地方正在探索建立统一的城乡土地交易市场,如安徽在11月12日提出,将农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、土地承包经营权等逐步纳入城乡统一的土地交易市场,但尚无具体执行思路。

唐敏建议,应由政府来搭建交易平台,农民或集体挂牌交易对象。但由于土地情况比较复杂,是特殊商品,如土地的面积、区域、肥力等情况,农民不好把握,这就需要符合国家法律规定的中介结构进行鉴定。同时还应注意规避农村集体组织的基层腐败,一方面制定的土地交易规则要科学,信息要公开;另一方面要有监督系统,保证每一环节都是公平透明的。

严跃进认为,明确思路之后,当务之急是配套工作。首先,必须要尽快完善相关法律法规,强化顶层设计。同时,要强化土地用途管制,集体建设用地入市必须符合土地利用总体规划,规范运行。此外,还必须完善税收制度。

清华大学教授蔡继明对媒体表示,土地制度的改革是从上到下,从宪法到一般性行政法规的系统改革。他举例认为,应取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房的规定。这一规定既限制了城镇居民居住和迁徙的自由,又堵塞了农村居民获取财产收入的渠道,也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。

《决定》关于土地制度改革的内容

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。

赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

近年来各地“新土改”的模式探索

吉林·农民用土地收益贷款

为打破农村金融瓶颈,2012年,吉林开始在该省农村推广以土地的预期收益作保证的土地收益保证贷款。土地收益保证贷款的基本思路是:农民将自己承包的三分之二的土地在未来一定期限内的收益权转让给政府成立的物权融资公司,再由物权融资公司为农民向金融机构提供保证,由金融机构直接向农民发放贷款。按照吉林目前的耕地面积测算,每年可为该省农民初步增加信贷投放达200亿元,极大缓解了农民的贷款困境。

吉林省金融办的数据显示,自2012年8月启动土地收益保证贷款以来,截至今年8月20日,该省共有22个县(市、区)开展这一业务,累计放款7464笔,金额合计2.96亿元。贷款投放量与放款户数均呈上升趋势,尚未出现逾期还款情况。

重庆·地票

2008年12月6日的拍卖会上,重庆首张300亩的地票指标由民营企业重庆玉豪龙公司竞得,2560万元的竞价高出起拍价1280万元。重庆在全国首创了地票交易制度。

所谓“地票”,指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。这些指标被开发商购得,将之用于开发。

“地票”这个听起来并不“洋气”的东西,却给当地农民带来了实惠。通过重庆农村土地交易所,“地票”可以在全市范围内公开拍卖,每亩地农民可获得10多万的收入。

南海·农村股份合作制

1992年,在广东省佛山市南海区,农民通过土地承包权获得配置股权,将手中的土地交给村集体成立的经联社或经济社统一经营。经联社或直接出租土地,或建成厂房出租,获益后给农民分红。

在南海区夏西村,村民的股份根据股员的年龄分为五档:10周岁以下0.3股,11~20周岁0.6股,21~30周岁0.9股,31~40周岁1.2股,41周岁以上1.5股。2011年,夏西村每股近3000元,这意味着每位40岁以上的村民每年可分红4000元以上。

2011年,南海区村社(组)两级集体经济可支配收入达50.8亿元,全区村社(组)两级分红总额为23.37亿元。如今,以“南海模式”为代表的农村股份合作制已在珠三角地区广泛实行。

成都·种自己的地,赚别人的钱

2007年6月,经国务院批准,成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。此后,成都明确了新一轮农村产权改革纲领——“还权赋能”,即不仅把农村集体土地的使用权、经营权还给农民,而且把由此派生出来的转让权,也还给农民。在农地确权的基础上,土地可以流转,土地指标可以交易。

鹤鸣村是成都农村产权改革工作的最早试点村。在领到农村土地承包经营权证后,该村农民将1000多亩土地租给了一家名为通达生态农业有限公司的企业。农民每家每年根据流转土地的多少,能收到一千到几千块不等的土地租金。同时,一部分农民还能进入公司打工挣钱。“种自己的地,赚别人的钱”是当地村民对这种生产方式的总结。

天津·宅基地换房

所谓“宅基地换房”,就是农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,无偿换取小城镇内的住宅,迁入小城镇居住。2007年3月份起,天津市津南区葛沽镇开始尝试“宅基地换房”。目前“宅基地换房”还在继续推进,葛沽镇下辖的25个行政村,只剩下少数几个村还没有被政策覆盖。

李利佳(化名)是当地一位普通农民,政策实施后,他家145平方米的宅基地不仅置换到了一套面积约为150平方米的住房,而且获得每人15平方米的住房奖励、每人8000元的搬迁奖励以及总共6万余元的建筑物、装修及附属物评估价值。

嘉兴·两分两换

2008年4月,浙江省委、省政府将嘉兴市作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区,实行“两分两换”方案,将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。

厉以宁教授告诉《中国经济周刊》,十八大结束后不久,他带领调研组到浙江杭州、嘉兴、湖州三市进行土地确权的县做调研。土改前要丈量土地进行确权,在嘉兴,农民发现,新丈量后的耕地面积比原来增加了20%,高兴地放鞭炮庆祝。


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